船舶碰撞漏油事故中非漏油船舶的所有人过错归责相关问题辨析
2023年04月19日 16时 国际法研究
编者按：
对于两艘以上船舶发生碰撞事故导致其中一艘船舶漏油所引起的油污损害，污染受损害人是否有权直接向船舶碰撞中非漏油船舶的所有人索赔污染损害这一具体问题，在中国海事司法实践持续争论近40年。最高人民法院首次就该问题在司法裁判中表态见于“达飞佛罗里达”轮碰撞漏油污染四案的再审判决。最高人民法院于2019年9月20日、11月8日就“达飞佛罗里达”轮碰撞漏油引起的船舶污染损害责任纠纷四案分别作出（2018）最高法民再368号、369号与367号、370号民事判决，明确：漏油船舶所有人作为污染者依据《2001年燃油公约》规定的无过错责任原则对污染损害承担全部赔偿责任，非漏油的船舶所有人依据国内法关于过错责任原则的规定按照其过错比例承担责任（两船对污染受损害人承担不真正连带责任）。
但是，中国海事法律界长期存在的一种“谁漏油谁赔偿”的提法，该种提法的一种解读是污染受损害人只能请求漏油船舶的所有人赔偿，而无权直接向船舶碰撞中非漏油船舶的所有人索赔污染损害。对于该类问题，中国的民事基本法（如《民法典》第1233条，原《侵权责任法》第68条）和环境污染损害赔偿司法解释（如《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第5条）专门解决了污染者与第三人的责任承担形式问题，域外法（如英美法和德国法等）也并无多大争议。现无论从中国法律体系看，还是从国际同行的认识看，中国海事法律界的确需要下决心、花功夫论证解决该“老大难”问题。这个问题比较复杂，涉及不同国际条约之间、国际条约与国内法、特别法与一般法、实体法与程序法的调整边界与适用关系，需要厘清。一方面需要更高的站位以纲举目张、驭繁就简，另一方面需要确合理的论证架构以条分缕析、各个击破。法律适用的妥当性最终是法思想、法技术和法感情三方面协调发力的结果，这三方面分别涉及法理指引、立法基础与体系化思考、规范解释与逻辑推理、社会心理与可接受性等。作者余晓汉作为审理“达飞佛罗里达”轮油污再审案的法官，撰文阐明争议所涉各方面的问题，特别是通过规范国际条约的解释和科学运用有关法律方法进行正本清源，有助于业界看清问题的症结并找到解决问题的办法乃至统一认识。
船舶碰撞漏油事故中非漏油船舶的所有人过错归责相关问题辨析
——“达飞佛罗里达”轮油污案再审判决内外的思考
本文作者：余晓汉
最高人民法院知识产权法庭二级高级法官
目 录
一 问题的提出
二 法律原则的贯彻与国家利益的维护
三 条约解释的规范与通常解释的佐证
四 制度的历史本源与现实规范的目的
五 利益均衡与常识检视
六 结语
一 问题的提出
中国海事司法实践中有一个持续争议近40年的问题——污染受损害人是否有权直接向船舶碰撞中非漏油船舶的所有人索赔污染损害，这可谓中国海事法律界中的“哥德巴赫猜想”。最高人民法院就“达飞佛罗里达”轮碰撞漏油污染四案的再审判决认定：《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage，2001，下文简称《2001年燃油公约》）仅规定漏油船舶的污染赔偿责任，并不涉及非漏油船舶的责任，非漏油船舶的责任承担问题应当依据国内法即《中华人民共和国侵权责任法》（下文简称《侵权责任法》）第68条（现《中华人民共和国民法典》第1233条）的规定确定，故漏油船舶所有人作为污染者依据《2001年燃油公约》规定的无过错责任原则对污染损害承担全部赔偿责任，非漏油的船舶所有人依据国内法关于过错责任原则的规定按照其过错比例承担责任（两船对污染受损害人承担不真正连带责任）。有关国际主流观点与“达飞佛罗里达”轮油污案再审判决说理一致，但国内争论还在继续。“船舶所有人为唯一油污责任人”之说坚持认为《1992年国际油污损害民事责任公约》（International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage，1992，下文简称《1992年油污公约》）和《2001年燃油公约》体系下油污受损害人不能直接向船舶碰撞非漏油船舶的所有人索赔，而只能向漏油船舶的所有人索赔。中国海事法律界对该问题的争论，是针对《1969年国际油污损害民事责任公约》（International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage，1969，下文简称《1969年油污公约》）和《1992年油污公约》（《1969年油污公约》和《1992年油污公约》以下统称油污公约）以及《2001年燃油公约》缔结并生效后对国内法的影响而产生。这个问题在性质上是一个侵权归责原则问题，责任限制是一个相关问题，这两方面的问题涉及不同国际条约之间、国际条约与国内法、特别法与一般法、实体法与程序法的调整边界与适用关系。本文努力在一个合理的论证结构下逐一厘清上述问题。
二 法律原则的贯彻与国家利益的维护
（一）重视过错责任原则的普遍适用
效力归责就是归咎或追究责任，归责事由具体涉及以何种事由使行为人承担责任；归责原则是使行为人承担责任的原则或依据，即归责原则解决的是行为人依何种根据承担责任的问题。自19世纪初至20世纪初，大陆法系和英美法系等主要国家总体上普遍形成以过错责任原则为主导，无过错责任原则为有限补充的二元侵权归责体系，衡平等其他归责原则基本上例外地限定在个别领域。过错责任原则自19世纪初逐渐取代结果责任原则以来，在重视个人自由和理性法学思潮下，被奉为金科玉律，同契约自由和私权神圣一起上升为资本主义国家民法的三大支柱。过错责任原则至今仍一直保持其普遍适用效力。综观《1969年油污公约》《1992年油污公约》和《2001年燃油公约》的产生背景及正式文本内容，这些公约主要是基于海运风险的特殊性，针对各国国内民事法律普遍规定的完全赔偿原则，专门规定限定船舶所有人赔偿限额的特殊制度。尽管这些公约也规定了漏油船舶所有人的无过错归责原则，因各主要国家国内法中对污染事故已经推行无过错归责原则，公约规定该原则基本上没有影响主要缔约国既有侵权归责体系。
大致回顾自19世纪以来各主要国家侵权归责原则体系的发展演变，可以得出以下规律。第一，自19世纪以来，过错责任原则是各主要国家确定侵权责任承担的最一般、最普遍的原则，除非法律特别规定适用其他归责原则，否则应适用过错责任原则。时至今日，我们丝毫不能忽略过错责任原则在侵权归责上的普遍适用性。第二，在逻辑上和法律功能上，各项归责原则可以综合运用；对同一事故中不同行为人也可以分别归责，由此形成多数债务人，多数债务人对同一给付标的可依法形成可分（按份）债务、连带债务、不真正连带债务等多种责任形式。可以说，过错归责在国际法和国内法体系中几乎是最为普遍、最为朴素的原则和理念。要想排除被侵权人追究过错行为人的侵权责任，绝非易事，在解释论上必须有明确的法律依据（诸如《中华人民共和国海商法》明确规定国际海运承运人的驾驶和管理船舶过失免责）；在立法论上应当遵循法律原则普遍贯彻的基本要求，对拟排除适用具有普遍适用意义的过错归责原则的提议进行充分论证。
（二）严格解释国际条约中限制国家权益的条款
船舶油污损害赔偿的法律渊源较为庞杂，既有国际条约也有国内法，在国内法中有民事基本法和《中华人民共和国海洋环境保护法》（下文简称《海洋环境保护法》）等单行法以及有关行政法规、部门规章等。这里仅重点明确有关国际条约与国内法的关系问题。站在国家主权的视角，缔结国际条约首先涉及的是国家主权问题。国际条约实际上是国家和国家之间签订的协议，国家之间约定相互的权利义务关系。在博弈的过程中，主权国家取得了一些权利，但是也承担了一些义务和责任，从某种意义上也意味着主权国家对自身权益的自我限制。国际条约是主权国家缔结或者参加时部分让渡国家权益、承担国际义务所换来的；加入国际条约涉及让渡国家主权的某些权利的问题。主权国家没有明确让渡的权利或者权力，原则上不得认为主权国家已经让渡。对于条约解释，任何倾向于限制缔约任何一方自由行使权利的规定、引起负担的规定，均必须按最狭义的意义来理解。
在国际政治和经贸等各项交往活动中，各主权国家在国际条约和其他国际法规则没有明确规定情况下，通常均会积极主张自己的固有权利。对此，从《1969年油污公约》到《1992年油污公约》的演变可见一斑。由于《1969年油污公约》第1条第6项“污染损害”（pollution damage）的定义条款没有特别限定“环境损害”的范围，导致有的国家（如苏联等）根据数学模型或者理论算式抽象评估海洋自然资源和生态污染损害。特别是塞浦路斯籍油轮“Haven”于1991年4月11日在意大利热那亚港起火爆炸引起严重污染事故，而意大利政府不考虑未生效的《1969年油污公约》1984年议定书关于环境损害限于合理恢复措施费用的倡议，根据抽象估算对海洋自然资源提出高达3.4亿英镑的巨额索赔，直接危及公约赔偿体系。这才促使国际海事组织（IMO）于1992年11月在伦敦紧急召开外交大会建议采纳1984年议定书的规定，推动1992年议定书于1995年5月生效，形成《1992年油污公约》。试想，如果没有《1992年油污公约》明确限制“环境损害”的范围（限于合理恢复措施费用），各缔约国会轻易主动放弃其国内法规定的抽象估算海洋自然资源损害的权益吗？答案无疑应当是否定的。
回顾中国参加油污公约的历史，不难看出中国加入公约是让渡了部分国家权益。中国于1980年1月30日加入《1969年油污公约》（该公约于1980年对中国生效）时，中国让渡的主权国家的利益主要体现在油轮在中国领土和领海发生油污事故将按公约规定的责任限制赔偿（因为当时中国国内法没有责任限制规定），还体现在中国主管机关在代表国家取得海洋自然资源和生态污染损害赔偿方面的法律地位变化。当时，中国施行1979年《中华人民共和国海洋环境保护法（试行）》，后来正式颁布1982年《海洋环境保护法》。《海洋环境保护法》第41条规定，对于造成海洋环境污染损害的，该法规定的主管部门可以“责令”责任者赔偿国家损失。于1999年12月25日修订后的该法第90条第2款（2016年修正后的第89条第2款）将旧法规定的“责令”方式修改为“代表国家对责任者提出赔偿要求”。 这无疑也是中国加入公约后让渡了主权国家原有的部分权益。当然，中国在改革开放中也获得发展航运贸易的经济利益。
对于中国作为主权国家索赔船舶油污损害的归责原则而言，如果不考虑公约规定，根据中国国内法，中国私人油污受损害者索赔个体污染损害，有关国家机关索赔海洋自然资源和生态污染损害，均有权请求污染者赔偿，也有权请求有过错的第三人赔偿，这是中国当事人和主权国家基于中国国内法所固有的权利。中国加入有关公约（《1969年油污公约》《1992年油污公约》和《2001年燃油公约》）后，由于该三公约没有明确限制或者排除油污受损害人直接向第三人索赔的权利，我们能主张油污受损害人无权直接向第三人索赔吗？显然不能。如果将中国当事人和国家原本对污染者（漏油船舶的所有人）和第三人（碰撞中的非漏油船舶的所有人）分别享有的两个请求权比喻为两个武器(即两杆枪），上述三公约仅限定了中国指向污染者这杆枪的射程（与责任限制类似），而没有提及指向第三人的这杆枪，我们能说我们不能使用指向第三人的这杆枪吗？也显然不能，否则就等同于“自动缴枪”，这不是我们参与国际经济竞争发展所应有的立场，必须坚决摒弃。
三 条约解释的规范与通常理解的佐证
（一）遵循“解释之通则”寻求通常含义
解释国际条约必须首先遵循《维也纳条约法公约》规定的解释通则。之所以如此强调，其主要理据有二：一是中国是《维也纳条约法公约》的缔约国；二是《维也纳条约法公约》规定的解释通则已获得“习惯国际法或普遍国际法”之法律地位，在现代国际法中具有普遍适用性。该公约第3节专门规定条约的解释，第31条规定解释通则（共4款），第32条规定解释之补充资料。据此，解释条约主要分为两个层面或者步骤。首先，按照《维也纳条约法公约》第31条第1款的规定，条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有通常意义，善意解释之。其次，按照《维也纳条约法公约》第32条，利用补充资料解释，但利用补充资料解释是有条件的，只有为证实根据解释通则解释所得意义或者根据解释通则解释意义不明或难解，或者所获结果显属荒谬或不合理时，才需要根据补充资料进行解释，否则无需根据补充资料解释。可以使用的解释之补充资料包括条约之准备工作及缔约之情况，如缔约的谈判记录、条约的历次草案、讨论条约的会议记录等。这里主要就《1992年油污公约》进行有关解释。
1. 有关条款的文义
从《1992年油污公约》有关条款的文义看，规定船舶所有人归责原则（责任基础）的条款，是该公约第3条第1款。该条款的表述形式可以简要概括为：船舶所有人应对污染损害负责（the owner of a ship shall be liable for any pollution damage）。由此理解为漏油船舶的所有人承担无过错责任并无不当，这也就是国内“谁漏油谁负责”提法的来源。但是，这个表述并不能得出其他人（其他对事故发生有过错的第三人）不应当承担责任的含义。这种表述首先不同于“污染损害应当由船舶所有人负责”之表述；即使采用这种表述，也只有在特定语境下（如表意者注意到船舶所有人和第三人等其他主体）才可能产生责任主体限缩或者限定的效果。英美法系和大陆法系均存在责任竞合或者请求权竞合、连带责任与不真正连带责任等情形，其主要是不同法律规范就同一给付对相同主体或者不同主体分别规定不同责任所致。如果将一个法规范中关于某一主体承担责任的规定，解释为其他主体就无须负责，那么世界上就很难有责任竞合或者请求权竞合、连带责任与不真正连带责任存在的空间。所以，将“船舶所有人应对污染损害负责”理解为仅船舶所有人应对污染损害负责而排除其他主体应依据其他法律规范负责的可能，显然是不符合通常理解的（下文分析将进一步印证）。
2. 有关条款的上下文
从有关条款的上下文来看，根据《1992年油污公约》第1条第1款和第3款，该公约所规定的船舶专指油轮（含专业油轮和实际运载散装持久性烃类矿物货油的多用途船舶），“船舶所有人”限于登记船舶所有人（没有登记时为拥有该船舶的人），第4条规定的多数船舶造成污染损害承担连带责任的条款一般解释为适用于多数油轮均发生漏油的情形，故可以将公约中作为责任主体的“船舶所有人”理解为漏油船舶（油轮）的所有人。该公约第4条主要规定两层意思。第一，规定“除非符合本公约，否则不得向船舶所有人（the owner）提出污染损害赔偿请求”，这是明确漏油船舶的所有人仅根据该公约承担责任，油污受损害人不得依据其他法律要求该船舶所有人再承担其他赔偿责任。第二，规定原则上不得向船舶所有人的雇员、代理人、船员、引航员、船舶承租人、管理人、经营人、救助人、采取预防措施的人提出油污损害赔偿，这是明确在漏油船舶方面承担责任的人原则上仅为该船舶的所有人，而排除了上述其他主体，但是并没有将该漏油船舶一方之外的第三人排除在外。公约在明确排除部分主体承担责任时仅明确漏油船舶方面的有关主体，而没有涉及漏油船舶方面以外的其他主体，并非无意疏漏，这一点从《1992年油污公约》第3条第2款的规定可以看出。《1992年油污公约》第3条第2款第2项和第3项规定完全因第三人故意、完全因负责灯塔或其他助航设备的政府或其他主管当局执行职责的过失造成油污损害的，船舶所有人免责，此时也没有规定第三人是否应当承担责任，也就说该公约在这时没有规定何人负责，即公约起草者明知此时存在一个有过错的第三人也不规定其责任，这说明公约起草者严格恪守不触及第三人责任的边界。《1992年油污公约》仅是在强调船舶的所有人是漏油船舶（油轮）方面的唯一责任主体，而没有提及第三人的责任问题。
3. 公约的目的和宗旨
从公约的目的和宗旨来看，在《1992年油污公约》的前身《1969年油污公约》缔约之初，英国德夫林（Devlin）勋爵于1969年3月31日主持国际海事委员会国际分委会全体会议时指出了在既有法律制度之外制定该公约的3个初衷：明确沿海国政府采取保护措施的权利；对船舶所有人实行严格责任；为船舶所有人规定强制保险。这3个初衷，无论相对于各国当时的国内法还是之前既有的一般海事赔偿责任限制制度而言，更趋向保护沿海国利益。之后的《1992年油污公约》和《2001年燃油公约》总体上也是如此。在这种趋势下，限缩缔约的沿海国的权利应当慎重，除非公约有明确规定。客观地看，《1969年油污公约》诞生的直接动因是针对油轮发生漏油污染事故，建立专项船舶油污损害赔偿责任限制，并强制油轮船舶所有人办理油污责任保险或者财务保证。正基于此，《1969年油污公约》针对油轮的所有人规定船舶油污损害赔偿责任限制，在规定归责原则时也仅规定了漏油船舶的所有人的归责原则，而没有规定漏油船舶的所有人以外第三人的责任（见下文进一步分析）。尽管《1969年油污公约》的序言表明“本着通过统一的国际规则和程序以便确定在上述情况下的责任问题并提供适当赔偿的愿望”，但其事实上仅规定了漏油船舶的所有人的责任，即使在污染事故完全因第三人故意导致也未规定谁承担责任。无论是《1969年油污公约》还是《1992年油污公约》《2001年燃油公约》均不能违背国际条约仅能规定所涉领域部分事项而不能全面调整该领域全部事项（即“非完全调整”）的一般规律。从该三公约的缔约目的和宗旨来看，公约起草人无意涉及第三人责任，也无意在既有法律（各国国内法和有关国际条约）之外再过多限缩缔约的沿海国的权利。
综合上述分析，回归《维也纳条约法公约》规定的解释通则的基本要求，从公约有关条文的文义、上下文和条约目的和宗旨考察，能得出相互印证的通常含义：《1992年油污公约》仅调整漏油船舶（油轮）方面的油污赔偿责任，而没有规定漏油船舶一方以外有过错第三人（包括船舶互有过失碰撞漏油事故中非漏油船舶的所有人或者光船承租人等）的责任。《2001年燃油公约》在归责方面也同样如此。
（二）使用“解释之补充资料”进一步证实
接下来，不免产生这样两个疑问：为什么有关国际条约（《1969年油污公约》《1992年油污公约》和《2001年燃油公约》）不规定第三人对油污受损害人的责任；如果通常理解是有关国际条约没有规定该第三人责任，这其中是否存在不合理乃至荒谬之处。对此，笔者遵循《维也纳条约法公约》规定的解释规则，通过考察“解释之补充资料”探究问题缘由，从而看能否证实笔者根据解释通则所作上述通常理解。从国际海事委员会官网公布的《1969年油污公约》制定过程的文件来看，公约缔约参与者们在草拟公约草案过程中对归责原则进行了讨论，确立了漏油船舶的所有人的无过错责任，但公约缔约过程中并没有讨论明确第三人责任问题。1969年4月形成的公约草案文本第2条规定：“船舶所有人应当对因船舶漏油而造成的污染损害承担责任，……”第3条规定：
除依照本公约的规定外，不得向船舶所有人提出污染损害索赔。根据本公约或其他规定，不得对船舶本身、船舶所有人的受雇人或代理人、船舶的光船承租人、定期承租人或航次承租人或其中任何一人的受雇人或代理人提出针对此种损害的索赔。本条款的任何规定均不得损害船舶所有人的任何追偿权。
同时，我们也应当注意到，上述草案形成时，“船舶”已经定义为“装运散装油类货物的任何海船”（即航运业务中所称的油轮）；“船舶所有人”已经被定义为登记船舶所有人。 在这样的语境下，讨论船舶所有人是否为油污损害的唯一主体，很明显就是讨论就该公约项下的油轮发生的漏油事故而言，油轮的登记船舶所有人是否为对该油轮承担责任的唯一主体（即此时船舶所有人的受雇人或代理人、船舶的光船承租人、定期承租人或航次承租人等是否均不应承担责任），而不涉及油轮以外的第三人。因为如果非油轮与油轮碰撞导致油轮漏油，则非油轮显然不是该公约规定的“船舶”，故上述问题的讨论不宜过多涉及可能作为第三人的非油轮一方。在《1969年油污公约》的缔约讨论中，比利时、英国、意大利代表团曾经提出要求修改该公约草案第3条，明确该条规定不影响油污受损害人起诉互有过失碰撞中非漏油船舶或者非油轮一方，但会议对该问题没有深入讨论，公约最终没有否定或者排除油污受损害人上述起诉的权利，仅强调在该公约项下油轮所有人为唯一责任人，同时在第3条第4款中仅将油轮一方的雇员和代理人排除在责任主体之外，但不涉及其他主体（如船舶碰撞中非漏油船舶一方的所有人、承租人、管理人等）在其他法律制度项下的责任问题。因此，国际海事委员会国际分委会主席德夫林勋爵于1969年4月4日对上述公约草案作出说明：“根据公约草案第2条，船舶所有人是该公约下承担责任的唯一主体。草案第3条第1句的目的是确保船舶所有人不会根据一般法被起诉。他只能根据公约被起诉，因此他享有公约规定的抗辩和责任限制。” 这里德夫林勋爵说明中所述“船舶”和“船舶所有人”分别系指油轮和油轮的登记所有人，其所述“船舶所有人是该公约下承担责任的唯一主体”，是指发生漏油事故的油轮一方而言，而不涉及可能与其发生碰撞的船舶（通常为非油轮）一方的所有人等第三人，即没有肯定或者否定在漏油船舶一方以外的其他人可能依据公约以外的其他法律承担油污损害赔偿责任的命题。
如上所述，油污公约起草者在明知或者应知存在第三人过错情况下却没有在公约中规定第三人的责任，这只能说明起草者有所考量或者有所顾虑。《1969年油污公约》为何不规定第三人责任？其实，原因并不复杂。如上所述，该公约主要针对油轮规定专项责任限制，同时顺带规定油轮所有人的归责原则，该公约无意规定非油轮的责任限制问题，更无意规定其他第三人的责任限制问题，自然不必规定第三人责任问题，否则是否还要进一步规定第三人的责任限制呢？就碰撞事故而言，虽然碰撞可能发生在两艘油轮之间，但可以想到大概率发
