【深度】美国《2022年航运改革法》解读及对我国的借鉴意义
2022年06月21日 15时 航运界网
当地时间2022年6月13日，美国国会众议院通过《2022年航运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022，以下简称“OSRA 2022”）。6月16日，美国总统拜登签署了这一法律。这是美国近25年来首次对国际航运市场监管法律作出修改。公开媒体报道和资料显示，OSRA 2022的支持者称，“该法将有助于抑制通胀和缓解货物积压”。
笔者冀以OSRA 2022为线索，通过本文简要梳理和介绍美国航运立法沿革及美国航运监管体制，对OSRA 2022的主要修订内容做简要解读。同时，初步探讨其对我国的借鉴意义。
一、需要厘清的几个问题
（一）“航运”、“海运”还是“远洋运输”？
鉴于OSRA 2022刚刚被通过和签署，国内学者对该法尚无法进行全面、系统的学术性研究，因而也不可能有文献诞生。但依照目前国内相关媒体的报道和业内人士的解读文章来看，对该法的名称翻译兼有“航运改革法”、“海运改革法”和“远洋运输改革法”等。
从语言的规范性来看，“航运”一般包括了“海运”和“内河运输”，而“海运”一般又包括“近洋运输”和“远洋运输”。OSRA 2022开篇就提到其调整的对象主要是“ocean common carriers or marine terminal operators”，因而翻译成“海运改革法”或“远洋运输改革法”似更为妥帖。
然而，以笔者囿见，国内系统梳理和研究美国航运立法的文献几乎全部都翻译成“航运”，如在原中国远洋运输（集团）总公司编译《美国航运法规选编》（2001年）中，即对《美国法典》第46卷“shipping”译为“航运”。此后，在国际航运管理人员培训教材编写委员会编《国际航运政策与法规》（2001年），於世成、胡正良、郏丙贵著《美国航运政策、法律与管理体制研究》（2008年），李光春著《航运法研究》（2016年），蔡莉妍著《国际航运竞争法律规制研究》（2020年）等著作中，亦称为“航运法”或者“航运改革法”。如此看来，“航运”一词已成国内对美国相关航运立法的习称，且一般情况下也不会引起重大误解。综上，笔者在本文中沿用该种叫法，称《2022年航运改革法》，简称为“OSRA 2022”。
（二）法律名称中的年份
英美法系国家的制定法中通常带有年份，主要系年份本身就是法律名称的一部分。而笔者认为这背后的原因是英美法系国家的新法生效后，旧法不一定会被废止。例如英国《2015年保险法》生效后，虽然对《1906年海上保险法》的部分条款作出调整，但后者整体上仍然有效。因而，引用英美法系国家的法律，一般需要带上其生效或者修订生效的年份以示区分。而中国法则不存在这种情况。我国法律在修订生效后，原有关法律同步废止。如我国《民法典》第1260条，也即最后一条规定：“本法自2021年1月1日起施行。《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国民法总则》同时废止。”因此，我国法律在引用时，不需要、也不应该在名称中加年份。但如果因某种理由需要强调我国法律修订或者实施的年份，应当将年份放在所引用法律名称的书名号外，并用注释、括号、文字说明等方法进行描述。
说回到OSRA 2022。其“SECTION 1. SHORT TITLE.”明确规定：“This Act may be cited as the‘Ocean Shipping Reform Act of 2022’”，也即，OSRA 2022的官方正式名称应当加上年份，中文应译称：《2022年航运改革法》。
此外还有两个细节提醒读者注意，一是在美国有关航运的法律渊源中，《1916年航运法》和其他航运法有所不同，该法在《1984年航运法》生效后，专门负责调整美国国内航运。二是在美国的航运立法沿革中，从《1916年航运法》，到《1984年航运法》，再到《1998年航运改革法》，至今均同时有效。换言之，它们都是“现行的美国法律”。国内读者不能因为有了新的法律或者法律名称中的年份久远就认为其已经废止。
二、美国航运立法的沿革
美国关于航运领域的立法包括但不限于《1920年琼斯法》、《1936年商船法》、《1996年海岸警卫队授权法》、《2002年海上安全运输法》以及航运法和航运改革法等。不同法律的调整对象和适用范围也有所不同。如《1920年琼斯法》主要针对市场准入，《1936年商船法》主要针对航运政策，《1996年海岸警卫队授权法》是海上执法，《2002年海上安全运输法》是运输安全。本文主要讨论航运法和航运改革法。从法律性质上看，航运法和航运改革法应当属于竞争法范畴。
《美国法典》是一部具有法典性质的法律汇编。美国生效的公法、一般法及永久性法律由美国国会定期整理，汇编进《美国法典》。在广义上的航运领域，“海岸警卫队”编入《美国法典》第14卷，“航行和可航水域”编入《美国法典》第33卷，“航运”编入《美国法典》第46卷，“提单”等单证则以“运输”的名义编入《美国法典》第49卷。因此，对航运法或者航运改革法的修订，实际上是对《美国法典》第46卷的修订。
（一）《1916年航运法》
美国对航运市场监管的立法始于《1916年航运法》。由于一战前后欧洲班轮公会实力大增，而美国则转向关注其西部地区的开发建设，精力主要集中在铁路运输，加之战争时期美国因缺少海上运力，遭受了损失。这也是美国制定航运法的初衷。1961年，美国对《1916年航运法》进行了一次修订。
《1916年航运法》的主要内容包括：承认班轮公会合法地位、要求海运公共承运人进行协议报备与审查、创立运价和服务合同管理系统、设立世界航运理事会（WSC）。《1984年航运法》生效后开始专门调整国际航运，《1916年航运法》转而调整国内航运。
（二）《1984年航运法》
随着美国经济快速发展，其对外贸易份额逐年提高，触发了美国对全球扩张的战略需求。同时，《1916年航运法》逐渐被发现存在若干缺陷，如协议报备流程冗长、有关规定过于原则和模糊及一些反垄断法律适用中的冲突问题。这些问题导致美国利益受损。因而美国开始全面修订《1916年航运法》，并制定了《1984年航运法》。
《1984年航运法》的体例和《1916年航运法》基本一致，修订的主要内容有：确立了联邦海事委员会（以下简称“FMC”）的职能和地位，规定了若干禁止性行为等。
（三）《1998年航运改革法》
时间进入到20世纪90年代，冷战结束，美国单极独霸全球，成为世界上最大的货主利益国。美国在国际航运市场监管中的不足开始暴露出来。《1984年航运法》中明确的运价报备和合同管理制度，从维护托运人利益变成了制约托运人的掣肘，从而对美国国家利益造成损害。当时的美国民主党政治家认为政府对国际航运干预过多，需要修订法律以便解放市场、提高效率。在这种背景下，《1998年航运改革法》应运而生。
《1998年航运改革法》的立法初衷和价值取向发生明显转变，主要体现在：更强调依靠市场竞争实现生产效率提高，改革了服务合同、运价、反垄断豁免和“受控承运人”等多项制度，同时加强了对外国航运公司和航运制度的控制。
（四）OSRA 2022
当前全球经济贸易形势复杂多变，以中国为代表的发展中海运国家崛起，航运供应链的顺畅度和稳定性在单边主义抬头、新冠疫情蔓延、俄乌冲突爆发等多重因素叠加下遭受严峻考验。笔者无需赘言，专业读者从近年来的切身体会，及各类航运新闻中亦可窥之一二。同样是民主党政治家的拜登入主白宫后，先后多次对国际航运，特别是国际集装箱班轮运输的高运价、港口堵塞和美国现行的国际航运管理制度提出批评。这些都促成了美国再一次对航运法（航运改革法）进行修改。对于该法的主要修订内容，下文会有具体说明。
三、美国国际航运管理体制
一般地，所谓“管理体制”通常至少包括管理机构、管理制度和立法三个方面。这里主要梳理管理机构和管理制度。
（一）管理机构
美国涉及国际航运业的管理机关包括交通部海运管理局、海岸警卫队和FMC等。
1.交通部海运管理局
美国海运管理局是美国交通部规划管理水路运输的机构，其规划促进水路运输的使用以及与其它运输系统的一体化，促进美国商船队的发展。海运管理局具体负责船舶、航运、港口和船舶操作、国防安全、环境和安全。在尽可能节约成本的基础上，确保政府运输需求得到满足，同时对全国航运业整体利益进行维护，针对航运行业和贸易行业提供更多就业岗位是该局的主要职责。同时该局还承担着对国防储备船队提供维护经费，为美国籍船舶或由美国人控制的外籍船舶提供战争险。在政策和国际贸易方面，其职责是制定海运管理局的战略规划与实施计划，对海运管理局的有关项目和计划进行研究和评估，为美国的双边和多边海运谈判和签订协议提供支持，同时也为美国航运业提供统计和经济分析。
2.海岸警卫队
美国海岸警卫队隶属美国国土安全部，是美国唯一的海上综合执法机构，也是全球最早、最强大的海上执法机构。海岸警卫队的任务包括海军、边防、海监、海事、渔业、海关和环境保护，主要任务是保护美国的公共利益、环境、经济和安全利益在国际水域和国内港口、海岸和内陆水域不受侵犯和破坏。其职能分为三大方面：（1）海事安全；（2）海事保障；（3）海事管理。
3.FMC
FMC是美国最重要的航运监管机构之一，直接隶属国会而独立于联邦政府。它是根据《1936年商船法》成立的一个负责管理国际航运市场的机构，笔者认为其兼有行政管理和准司法的双重性质。这就决定了其主要职能是实施国际航运管制，以促进建立公平、高效、可靠的国际航运体系，防止并惩罚不公平竞争、欺诈或违法行为。根据美国《1920年商船法》、《1984年运法》、《1988年外国航运行为法》、《1998年航运改革法》等一系列法律规定，FMC承担以下几个方面的职能：
（1）对远洋公共承运人间以及码头经营者间的价格和经营性协议进行审查，确保相关协议符合美国的法律和相关规定；
（2）开展对外经贸活动的美国承运人以及托运人的利益进行有效维护；
（3）对秘密提交的服务合同和无船承运人（NVOCC）的服务协议进行维护和审查，以防止对航运产生不利影响；
（4）确保公共承运人的税率和费用公示于私人的自动化关税系统并可在线下载；
（5）控制政府拥有或控制的运营商费率、费用和规则，以确保公平合理，避免对私人竞争者造成损害；
（6）为应对外国政府行为或商业惯例对美国对外贸易运输所造成的不利条件而采取一系列措施；
（7）协助解决涉及国际航运货物纠纷等；
（8）对远洋公共承运人、码头经营人和运输中介实施的不合理、不公平或违法行为进行调查和裁定；
（9）确定受监管的国际航运业主体对其所运输的来往于美国的货物所进行的错误标记负责任；
（10）确保邮轮公司对旅客的人身伤亡以及无法正常航行等情况负赔偿责任；等。
如前所述，FMC的职权范围很大。此外，FMC审查各种协议是否会减少竞争，以促进和维持班轮公司之间的公平竞争。总而言之，美国既要求各国对其更大程度地开放市场，又要求切实保护自身利益。
特别需要向读者强调的是，FMC的主席和委员虽是由总统提名、国会确认，再由总统任命，但其在编制上并不隶属于联邦政府，且五个委员（含主席）中，来自同一党派的不能超过三人。这样的制度设计既能最大程度的保证FMC的独立性，又能集中统一全身心地投入到对国际航运的监管中。FMC几乎不对承运人提出的运营事项做事前否决（包括当年的“P3联盟”），而是强化事中事后监管，一旦承运人在日常经营中有违自己的承诺或者美国法律或者美国利益，FMC就会动用执法权。从实施效果上看，FMC不仅对国际集装箱班轮运输进行监管，对汽车船等运输方式同样进行监管。对违反美国法律的承运人，其处罚力度也非常大。
上述三大航运管理机构依法各司其职、密切配合，为美国形成一套非常全面的航运管理体制打下了良好基础。
（二）运价备案制度
美国的国际航运监管制度包括一系列十分重要的制度，如运价备案制度、受控承运人制度、远洋运输中介人的市场准入制度等。其中运价备案制度被普遍认为最重要。本文中，笔者就运价备案制度详述之。
关于美国对集装箱班轮运输运价公开的目的，FMC曾在其报告中表示，运价备案机制，在开放式班轮公会环境下，可提高市场效率，提供确保承运人平等对待托运人的实用方法，并保证承运人之间公平合理竞争。
《1916年航运法》首创了针对远洋班轮运
