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没有市场经济思维就没有航运中心

发布时间:2012-12-16 16:42:53  来源:航运界     专家:刘巽良 访问个人主页
 
中央明确建设上海国际航运中心的大计之时,适逢航运市场开始周期性的下行期。许多人叹息这项决定生不逢时,但我却认为正好相反:国际航运市场的兴衰与一个国家的国际航运中心地位并无直接的关系,市场好景往往会掩盖许多问题,恰恰是在市场下行期,许多问题暴露了。

传统的港口装卸业已经发展到了高原地带,犹如强弩之末,东北亚的上海虽然保住了世界第一大港的地位,但已不能作为带动航运产业发展的火车头尤,其是随着集装箱班轮大型化趋势的加剧,继续禁止外资班轮沿海捎带,将迫使外资班轮干线母船选择釜山作为基本港,上海有可能沦为釜山的喂给港。传统的国企船东更加糟糕,中远严重亏损已经是家喻户晓,中外运长航紧跟其后,中海的情况表面略好,但也不乐观。造船行业面对市场的萧条和韩国强有力的竞争,招架乏力,反攻无方。以船舶燃料供应为代表的船舶供应产业也宛如一潭死水,港口吞吐量超过新加坡的上海,2011年供应量只有194万吨,而同年新加坡的供应量为4315万吨。总之,再试图靠传统的港口、码头、船队建设等所谓航运主业,已经没有可能再为上海的国际航运中心地位加分了。

可见,上海的航运体制已经到了非变不可的时候了,出路只有一条:通过改善、放宽经商环境,吸引真正意义上的国际航运服务业在上海落地,为航运产业培育新的生态环境,找到新的增长点。然而,自2009年国务院19号文件发布三年以来,上海国际航运中心建设却仍然以硬件为主,软环境的改善几乎停滞不前。船舶登记遭遇了门庭冷落的尴尬、海事仲裁原地踏步、现代航运服务业仍然以境外成交为主、海上保险仍然受制于伦敦劳合社。业界抱怨之声不绝于耳,数千篇论文、数百个项目研究,数百场研讨会、论坛的结论几乎都是“地方没权”,唯有中央放权才能解决问题,于是什么事也做不成。事实果真如此吗?

其实,许多对企业来说的障碍,对政府部门来说就是权力,清除障碍意味着削减权力,让当权者自己来革自己的命毕竟不是易事。可以把诸多问题简化为一个:2009年4月19号文件发布以来,上海在航运方面的行政审批是增加还是减少?这是一块最简单的试金石。换言之,国际航运中心建设的首要任务就是减去计划经济体制遗留的重重束缚,研究如何做好这个减法就是大功一件。这个减法分成两大部分:不仅要坚决、有效地减掉不合航运市场运行规律的地方法规,还应制定新的地方法规覆盖阻碍航运市场机制发挥作用的中央部门规章、行政命令,这远比要求中央突破国家法律的限制容易得多,上海市政府和人大携手就能解决问题。

尽管绝大多数国民都不会赞成中国重走计划经济的老路,但不少主管部门在具体政策和制度的制定和贯彻时,仍然有着计划经济的下意识,总以为自己比市场高明,一切还得听政府指挥。以至于改革开放三十多年后,中国仍然是一个不完善的市场经济体,市场竞争规则并没有作为一个主要的规则影响着整个经济社会。在行政权力控制规则、垄断经营规则、强势集团优先规则占据上风的情况下,国际航运市场规则无法在中国生存和发展,与之相关的各种产业也就自动调整、调节了与中国市场的关系——贴得很近、分得很开,犹如油和水的关系一样。
计划经济思维搞不成航运中心

国际航运中心是市场经济的概念,计划经济体制下是不存在航运中心的,只需要计划调度中心即可。“航运作为全球化的产业,有自己的规律——国际航行船舶的流动性和国际航运市场的全球性特征,令政府的影响相对较小。在中国,交通部也只是对我国沿海的运输业有较多的控制能力。我们不要认为我们能干很多事情,我们要尊重航运的全球化、市场化的规律。”这是上海市航运主管部门的一位基层官员的讲话,简明扼要地概括了政府与航运市场的关系,惜乎人微言轻。

回顾三年来政府的航运政策以及实行的各种法规、制度、办法,我们没有看见多少这种让“看不见的手”调控经济的施政理念和方针。政府似乎一直在强调“一放就乱”,热衷于如何“抓而不死”,就是没在“放而不乱”上做文章。这一放、一抓本质上就是市场经济和计划经济的分水岭。试图“抓而不死”其实就是对计划经济仍抱有幻想,认为政府可以通过调控运力来达到市场的供需平衡,通过名目繁多的许可证来降低无序和恶性竞争,通过价格备案来维持行业秩序,通过考试来保持从业人员的执业操守和技术水准,通过限制民企准入来维持行业的安全可控等等。总之,建设航运中心的指导思想仍然没有摆脱计划经济思维模式,而国际航运中心是国际航运市场的外化体现,所以计划经济的旧瓶怎么也装不进航运中心的新酒。

举个例子来说,航运经纪在西方至少有200多年的历史,在中国大陆也已经存在了几十年,但因未被未入国民经济的登记门类,以至于政府的视线中不存在这个行业。在业界和媒体人士的呼吁和努力下,中央政府高层作出了干预,航运经纪在2010年7月才完成了合法化程序。然而,实现本地注册只不过是完成了一个形式,业务落地才是关键。国际航运经纪的特征经常是业务主体(买卖双方、承租出租方)都不是中国籍,经纪公司本身也往往同时拥有中外两家公司,如果中国的经商环境不适合国际船舶买卖或租船业务的开展,那么业务仍然不会落地。三年来,管理部门在改善经商环境方面几乎没有作为,反而对经纪人执业资格的认定、执业资格考试下了大功夫,殊不知任何外国对实体经纪人都没有许可证制度和考试制度,这一中国“特色”违反了多数市场经济国家的惯例,给已经本地注册的经纪公司增添了困扰。比如,要求每家经纪公司要有五名持牌经纪人,而人数不到五名的经纪公司就无法在本地正常营业。更有甚者,航运经纪人被迫去参加针对房地产经纪的培训和考试。

惹不起躲得起,用脚投票是市场经济最大的特征。面对这种尴尬,某些部门竟然扬言要采取以前整顿国际货运代理(实质是无船承运)行业时用过的“堵后门”办法,也即不准外资经纪企业用办事处的形式在中国境内从事业务。“堵后门”是否合法姑且不论,问题是,你堵得住吗?

国际航运经纪业务的交易主体往往是外籍,尤其是如今越来越多的中资外籍船东、船舶经营人以及租船人,即使卸货港和交船地是中国港口,业务本身很可能与中国并无直接的关系,合同适用的法律也往往是英国法,伦敦、新加坡或香港仲裁。在如今互联网高度发达的时代,经纪业务的主管往往在移动中办公,一部分时间在中国境内,一部分时间在境外,一部分时间在过境途中,如何界定业务在中国发生?至于国内注册的航运咨询公司基本上没有任何把柄可以追究。航运经纪业务很大一部分功能是向委托人提供咨询服务,至于为境外母公司的经纪业务提供协助、联络、代理服务更是无可非议。

由此可见,“堵后门”既没有足够的法律依据,又缺乏有效的办法。经纪公司业务外流就像中资船舶注册外籍一样,堵是堵不住的。在我国市场经济体系尚未完善,市场竞争规则并未成为主导的情况下,政府更加应该努力改善民营企业的经商环境,避免利益集团以公权力名义垄断社会资源配置权,防止利用政府的公权力形成特殊的利益集团,防止航运业出现“国进民退”现象,具体概括为以下四个方面:
一、 尽可能地减少不利于市场经济发育的行政审批和行政权力干预市场,放掉审批权,干好监管活;
二、 建立公平、公正的交易规则和市场秩序,减少甚至消除强势集团优先的潜规则;
三、 政府应与行业组织分开,引导、培育真正民办的行业组织,让行业组织发挥自治、自律的作用;
四、 政府不要干预微观经济,而应干好宏观经济调控,把力气用在市场管理和公共服务上。

放权不是一句空话

放权且加强对权力的制约和监督,难度极大,又十分敏感。放权的同时,不得不加强和落实监管、改善和扩大政府服务,意味着权力的减少和工作量的增大。所以在局部试点改革是最佳选择,也是中国经济改革的宝贵经验。上海国际航运发展综合实验区一直未被赋予实际的内涵,对一些不涉及国家法律、不影响国计民生、社会稳定的地方权力,何不在试验区的小范围内放一放呢?

1. 减少法定准入行业的种类:
中国从事航运服务业需要申请的资质远远超过新加坡、香港和伦敦,可我们的服务水平却比人家矮了半截,这本身就说明绝大多数所谓的资质、考试是多余的,是增加政府部门权力的工具和手段,是企业的无效成本。国家层面的框框不易突破,暂且搁置不论,那么上海市的航运主管部门是否应该检讨一下业内存在各种准入是否比国家级的还多,看看能革除多少市一级多余、与市场经济规律不符的准入限制。
前文提及的航运实体经纪人考试便是一个典型的例子,从一开始作为一种国际航运惯例和上海地方法律的妥协,演变成了现代航运版的科举制度,不但对行业的职业道德水准提高和诚信建设毫无帮助,反而成了业界的负担。设置这样的准入制度以及资格考试的唯一依据是2001年颁布的《上海市执业经纪人管理条例》,颁布此条例时针对的经纪人主要是房地产中介、劳务、婚介等行业的经纪人,而这些经纪人与航运经纪人的本质区别是:前者是B2C的行业,而后者是B2B的行业。二者有着本质的不同,前者的B2C属性导致了人力、物力、财力、知识、信息等各方面的不对称,为了保护处于弱势的消费者(C)权益,设立准入制度无可非议,而后者显著的B2B属性导致了交易双方和中介方的势均力敌,设立准入制度既无意义亦无作用。几乎所有发达的市场经济体的做法是,凡是对人身、公共安全等有影响的岗位,或者资本、信息、知识、技术不对称,且涉及公众利益保护的行业采取准入制度和监管制度,而且重监管,轻准入。如实体航运经纪这种典型的B2B行业,政府无需实施太多的监管,更加应该取消准入限制。政府不需要担心航运经纪人会泛滥成灾后去蒙骗船东和租船人。政府只需应支持、鼓励行业自律,让行业组织去告诉市场谁是专业的经纪人,市场会做出自己的选择,而不会来追究政府的责任。政府管得越多,担的责任越大。
在放权的同时要强化服务和监管,尤其是对那些技术、知识、信息、资本不对称的行业,对社会稳定、金融稳定、市场稳定有重要影响的行业,则要向业界提供优质的政府服务、加强监管、落实细则。例如,我认为目前管理部门对于新生的航运金融领域就缺少必要的规范和监管。

2. 减少不必要的审批、备案、登记以及各种有违市场经济规律的限制
用审批代替监管对政府部门或准政府部门来说,是一件 “事半权倍”的事情,而且一旦出了事故,还可以有冠冕堂皇的理由推卸责任,所以名目繁多的审批和备案成了另一个阻碍上海成为真正国际航运中心的毒瘤,起不到有效的监管作用。割除之将有利于上海航运软环境的改善,使之更接近市场经济,国际航运中心要素才能在此聚集。由于相当一部分的行政审批、准入制度、登记备案并不未经过真正意义上的法律程序,更多的是一纸行政命令,所以完全可以用上海市地方立方的办法予以覆盖。
在上海开一家公司与香港最大的区别在哪里?简而言之,香港是宽进严管,上海是严进宽管。明白个中玄机的企业往往觉得上海比香港更为宽松,规矩、守约的商人却认为在上海办事举步维艰。以企业的名称、经营范围为例,政府对此都有貌似严格的规定,从名称、经营范围、股东会章程到如何安排资本金,企业自己说了不算,而是政府替企业先“规划”好了。因此,当一个在国际航运市场上司空见惯的行业想在中国注册公司时,往往就会因各种理由被拒绝,原因很简单:因为政府还不知道这个行业,所以不让你注册。这种主动拒绝税源的做法,在世界上还真不多见。
再举个例子:跨区经营是不允许的,但由于准入、审批、税收等各方面的原因,许多企业的注册地和实际办公地并不一致;更重要的是,一旦注册在某个区,想要离开,税务部门会严加盘查,所以实质上异地经营的企业比比皆是。即使到当地工商所办理“分支机构”的登记,严格意义上说这个分支机构充其量也只是一个办事的场所,不能从事经营活动,而从事经营活动的依据是看你在那里打印发票。尽管这种要求对现代网络技术而言就是一个笑话,但给企业造成了很大的困扰,也是上海经商成本高于境外航运中心的原因之一。
此外,公司营业地的某些社会组织经常以二政府的身份自居,上门要求企业加入,或者要在企业内部成立组织,如果不从,则将通过其他政府部门给予“颜色”,这几乎接近敲诈,是文明社会所不应该出现的。

3. 给企业经济人权
人大、政协中艺人、运动员、少数名族、宗教界人士占了很多的席位,而航运企业即使有几个名额,也是给了国企或者民企船公司等纳税大户,以航运经纪为代表的现代航运服务业几乎没有一席之地,更谈不上参政议政了。
2012年10月在市建交委主持召开的一次座谈会上,多数航运经纪公司提出了提高经纪公司社会地位的诉求。以新造船领域为例,中国船舶建造产量的80%是出口船,而出口船的绝大多数业务由船舶经纪人撮合而成。但是,几乎所有船舶经纪人异口同声地表示,他们从来没有做过中远、中海等大型国企的新造船业务,而这些国企订造的新造船价格往往偏高,时机往往不合时宜。近年来的中远、长航等国企的巨额亏损也从侧面证实了这一点。但在许多国企眼中,经纪人是没有地位的;在政府的视线中,经纪人刚刚“出现”,对就业、税收的贡献不大。事实上,航运经纪人数虽少,但带动的业务是巨大的。因为经纪人的佣金往往是成交金额的1%左右,所以经纪业务的背后就是巨额生意。举个例子说,现在世界级的船公司开始抄底造船了,通常在中日韩三国船厂选择,但一旦中国经纪人为自己争取到了佣金收入,对中国船厂来说意味着一笔巨大的造船收入,对国家来说则意味着GDP和就业。但是,这些经纪人在现行体制下,因为无法评定高级职称而未被认定为人才,连上海的户口也进不了。

4. 强化日常监管:
在减少准入种类、降低准入门槛、较少行政审批等放权同时,政府应加强日常的监管,将政府资源更多地应用于服务和监管。政府服务、服务政府不是一句口号,而是实实在在的服务和监管,就如同马路上执勤的交警一样,那是个苦差事。
以船舶保税油供应业为例,目前的准入制度已经严重地阻碍了保税油燃料供应的发展,但不加监管的简单开放也不利于行业的发展。上海港船用保税燃油的品种、供应商数量、燃油信息、相关衍生品市场、经纪商、贸易商等各种服务商等各方面也是原地踏步,与新加坡的差距在拉大。市场的开放步伐缓慢,而且没有走出传统的模式,仅仅特批一二家企业。原因何在?就是“怕”字作怪、“利”字作祟。一方面管理部门不愿意为此担当开放的责任,不愿意为开放后的市场去做工作;另一方面,以国企为主的既得利益集团,和管理部门有着天然的血缘关系,阻挠市场的开放并不困难。

坚持改革开放大方向
转化政府职能不是一件轻松的事,需要政府拿出大勇气、发挥大智慧去建立服务体系,推动政府服务的落实。尤其是检查、监督、评价政府服务质量的机构不能是政府自己,更不是通过人大、政协中安排政府部门的代表来做点表面文章,而是应该由政府航运服务的客户(也即航运企业)来实现对政府航运服务的监督和评议。
只要我们坚持改革开放的大方向不动摇,坚决不走计划经济的回头路,减少政府对市场的干预,消除垄断、行政权力控制、强势集团优先等所有不公正的资源配置现象,让公平竞争成为中国航运市场的主要规则,上海国际航运中心的建成将水到渠成。
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